Algunos comentarios respecto de la evasión y elusión fiscal de empresas transnacionales y grandes fortunas en la Unión Europea

Hay diferentes tipos de evasión y elusión tributaria. Sin embargo, lo que ha sido el objeto de varias de las filtraciones de los últimos años (filtraciones de Suiza, de Luxemburgo, Papeles de Panamá, Papeles del Paraíso, y la filtración del JP Morgan en Argentina, por citar algunas) se refiere a la evasión y elusión tributaria que logran, a través de las operaciones entre distintos países, los conglomerados transnacionales y los “muy ricos”; y, con algunas excepciones en el caso de los Papeles del Paraíso, se refiere al Impuesto sobre Sociedades, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y el impuesto a la herencia.

En 2011, la Red de Justicia Fiscal (TJN, por sus siglas en inglés) estimó que la pérdida de ingresos tributarios por evasión y elusión tributaria sufrida por los 28 Estados Miembros de la UE ascendía a aproximadamente EUR 1,05 billones (TJN, 2011).

Durante el transcurso de la Comisión de Investigación de los Papeles de Panamá del parlamento Europeo se realizó un estudio que estimó la erosión de la base imponible considerando compañías que tuvieran un vínculo con una guarida fiscal, y el porcentaje en el que habían podido incrementar sus ganancias por operar en dichas guaridas fiscales; siendo dicho incremento en sus ganancias equivalente a la cantidad de ingreso tributario perdido en el país considerado. Dicho estudio estimó la cantidad de ingreso tributario que perdieron los países como consecuencia del uso de los esquemas que involucraran guaridas fiscales entre EUR 109 y EUR 237 miles de millones en la Unión Europea en 2015 (Malan, et al., 2017).

Las empresas que pueden jugar este juego son necesariamente multinacionales que operan entre distintos países. Las pequeñas y medianas empresas nacionales que operan en el mercado local -aun cuando también puedan evadir y eludir impuestos- tienen menos oportunidades de beneficiarse de estos esquemas, y por lo tanto tienen una carga mayor, y no pueden competir de manera equitativa con las empresas que operan entre distintos países.

El Informe de la Comisión de Investigación del Parlamento Europeo sobre los Papeles de Panamá (Informe PANA) adoptado por la Comisión en octubre 2017 observa en su primer párrafo que uno de los problemas para prevenir la adopción de una legislación adecuada y efectiva para luchar contra la evasión y la elusión tributaria y el lavado de dinero[1] es la ausencia de una definición única sobre lo que constituye un centro financiero offshore, un paraíso fiscal, una guarida del secreto, una jurisdicción no cooperante a los fines fiscales o una jurisdicción de alto riesgo en términos de lavado de dinero.

Las guaridas fiscales han existido desde comienzos del siglo XX para la evasión y la elusión tributaria, el lavado de dinero y la fuga de capitales. Los centros financieros offshore son más recientes, ya que comenzaron a ser utilizados en la década de 1980, y generalmente se enfocaron en transacciones financieras de no residentes. El problema es que a las guaridas fiscales no les gusta ser llamadas así, y que sus condiciones de opacidad, débil regulación, nula o baja imposición fiscal y falta de controles de capital, las hicieron atractivas como centros financieros offshore. Por otra parte, muchas guaridas fiscales aplican impuestos a sus residentes sobre la renta mundial, mientras que aseguran exenciones para nos contribuyentes no residentes; y algunas como Jersey cuentan incluso con una legislación anti elusiva muy fuerte que penaliza a la población residente que quieren utilizar los servicios de otras guaridas fiscales (Palan, Murphy, & Chavagneux, 2010).

En cualquier caso, la ausencia de una definición no es necesariamente el problema más importante que previene la existencia de una legislación que sea efectiva en la lucha contra la elusión tributaria, la evasión y el lavado de dinero.

Ha habido normativas adecuadas, o ha habido y aún existen herramientas en distintas legislaciones que permiten a los gobiernos luchar contra la evasión, la elusión y el lavado de dinero.

Sin embargo, desde el gran boom de la financiarización en la economía internacional que comenzó en la década de 1970, y el movimiento hacia una mayor y más grande liberalización de la economía global, lo que ha ocurrido es que el movimiento de capitales ha sido favorecido en la arena política internacional.

En nombre de la movilidad internacional de capitales, las tasas del impuesto sobre sociedades están siendo bajadas en los Estados Miembros de la OCDE[2], y en los estados no miembros; incentivos fiscales son promovidos para los muy ricos o las empresas transnacionales; las retenciones en la fuente están siendo eliminadas; y las recomendaciones de la OCDE sobre precios de transferencia, basadas en el criterio de entidad separada y el criterio de libre concurrencia (‘arm’s length’) -que básicamente y de manera poco realista entiende que las entidades que son parte de conglomerados económicos deberían comportarse como entidades separadas en cada país- están siendo forzadas en los países OCDE y no-OCDE.

Las Recomendaciones de Precios de transferencia de la OCDE de 1995 y 2010 sugieren 5 métodos que pueden ser utilizados para establecer los precios entre partes vinculadas como si hubiesen sido entre partes independientes. Excepto cuando el método de repartición de utilidades es utilizado, la aplicación del principio de libre concurrencia requiere que una búsqueda de operaciones o resultados financieros de compañías independientes sea realizada con el fin de compararlos con las operaciones realizadas con sus partes relacionadas por las entidades analizadas. (Grondona, 2014)

Este es el motivo por el cual los precios de transferencia son tan generalmente utilizados para la evasión y la elusión tributaria, porque resulta prácticamente imposible que las administraciones tributarias puedan atacarlas en el marco de la legislación actualmente vigente.[3]

Es importante resaltar que las estrategias utilizadas para la manipulación de precios de transferencia también pueden servir al propósito de desviar las utilidades generadas por la trata de personas y la explotación laboral. Por ejemplo, una entidad local puede realizar manufactura bajo contrato[4] de otra entidad localizada en una jurisdicción de nula o baja tributación. La entidad localizada en la jurisdicción de nula o baja tributación (la entidad intermediaria) obtendrá por lo tanto los bienes a un bajo coste y retendrá las ganancias asociadas con la venta a través de otra entidad a la que se retribuirá con una ganancia limitada. Para distanciarse de la explotación de seres humanos en los talleres clandestinos, las corporaciones crean entidades intermediarias que, en vez de relacionarse directamente con la actividad manufacturera son caracterizadas como proveedoras de servicios de compra para otras filiales del grupo transnacional. Las empresas manufactureras son caracterizadas como no relacionadas, aún cuando realicen actividades de manufactura exclusivamente para el cliente, como ocurre en la industria textil. Ejemplos semejantes son observados en las cadenas globales de valor del sector agropecuario (Grondona, Bidegain Ponte, & Rodríguez Enríquez, 2016).

En este contexto, el sostenimiento del principio de libre concurrencia como válido es una de las principales razones por las cuales el Plan de Acción BEPS[5] (erosión de la base y desvío de utilidades -BEPS- por sus siglas en inglés) no ha sido exitoso a la hora de efectivamente reducir la elusión tributaria corporativa a nivel global.

Políticos, periodistas y muchas veces la sociedad civil hablan acerca de la legalidad de la elusión tributaria, y la ilegalidad de la evasión tributaria. Sin embargo, resulta evidente que la elusión tributaria ha sido “legalizada”. El criterio de la entidad separada aplicado en conjunto con el criterio de la libre concurrencia, la priorización de los contratos por sobre la realidad económica, y un muy basto conjunto de vehículos, regímenes preferenciales, y beneficios otorgados a la inversión de no residentes en diferentes jurisdicciones han hecho la elusión tributaria cada vez más y más atractiva, e imposible de ser atacada.

¿Cómo se supone que las administraciones tributaria ataquen la elusión tributaria si solo pueden utilizar argumentos basados en la comparabilidad entre las actividades desarrolladas con partes relacionadas y aquellas relacionadas entre partes independientes? ¿Cómo se supone que ataquen la elusión si tienen que basarse en normas que dicen que tienen que confiar en la validez de un “contrato” entre partes relacionadas (o una parte y otra sujeta a ella) por sobre la realidad económica de tener una empresa en una jurisdicción de nula tributación a la que se le asignan las ganancias? ¿Cómo pueden atacar el problema si ni siquiera tienen una imagen clara de quienes son las empresas vinculadas a un conglomerado económico transnacional?

Por lo tanto, siendo conservadores, podría decirse que es difícil de probar que la elusión tributaria es ilegal; mientras que en el contexto actual sería más adecuado decir que en realidad se trata de una evasión tributaria garantizada por el Estado.

Las guaridas fiscales juegan un rol específico en la movilidad del capital, ya que facilitan el flujo de todo tipo de activos, sin hacer preguntas respecto de su origen o destino, y lo hacen sin cobrar impuestos a dicho capital, o proveyendo suficientes vehículos y exenciones para eludir la imposición.

No sorprende, en este sentido que algunos autores (Palan, Murphy, & Chavagneux, 2010) entiendan que las guaridas fiscales se encuentran en el corazón de la globalización de la que hemos sido testigos desde la década de 1980, ya que no trabajan en los márgenes del mundo, sino que son parte integral de las prácticas de negocios modernas.

Sí, puede ser difícil para muy pequeñas economías abiertas decidir entre distintas alternativas para atraer flujos de capital. Sin embargo, los flujos financieros no benefician a la mayor parte de su población, entre otras cosas porque no pagan impuestos (o pagan muy bajos impuestos), y por lo tanto re-distribuyen la riqueza. En la mayor parte de los casos solo benefician a quienes trabajan en el sector financiero.

Más aún, como ha sido observado por Christensen, Shaxson y Wigan (2016), de la misma manera que los países altamente dependientes de los recursos naturales sufren una serie de efectos de esta dependencia, tales como baja creación de empleo, gran inequidad, reducción de las libertades políticas, inestabilidad económica y corrupción, entre otras; los países que son excesivamente dependientes del sector financiero sufren similares problemas. La financiarización puede desplazar la manufactura y los servicios no financieros, enclavar disparidades regionales, aumentar la dependencia económica, aumentar la inequidad, y exponer la economía a crisis violentas.

Beneficios fiscales, en la forma de exenciones e incentivos otorgados con el objetivo de atraer la inversión extranjera, no solo dejan pocos beneficios para el desarrollo sostenible de largo plazo, sino que también posicionan a las firmas domésticas en una situación de desventaja comparativa. Peor aún, los beneficios tributarios también suelen ser otorgados de la mano con condiciones de secretismo para favorecer la evasión y la elusión tributaria de gran escala, y en muchos casos juegan un rol en la atracción de operaciones de lavado de dinero (Stiglitz J. E., 2016).

Puede haber algunas circunstancias en que los incentivos tributarios para las corporaciones sean justificables como una herramienta de política. Sin embargo, siempre se correrá el riesgo de abuso o lobby por parte de sectores políticamente conectados que quieran obtener un trato especial, o simplemente de que un incentivo tributario se mantenga por inercia o falta de monitoreo aun cuando su coste no lo justifique (ICRICT, 2016).

Sin embargo, la Comisión Europea continúa promoviendo la “competencia tributaria justa” como un principio de “buena gobernanza”; siendo únicamente excluidos los “acuerdos especiales” que son tratados como “Ayuda Estatal” por los cuales Irlanda ha sido castigada (ICRICT, 2016).

Los ingresos tributarios son la manera más sostenible y predecible de financiar la provisión de servicios públicos, así como una herramienta clave para atacar la inequidad económica, incluyendo la inequidad de género (Grondona, Bidegain Ponte, & Rodríguez Enríquez, 2016).

Más aún, cuando la habilidad del estado para recolectar impuestos y controlas los flujos financieros ilícitos se encuentra restringida, las pérdidas de ingresos tributarios tienden a ser compensadas mediante el aumento de gravámenes que recaen sobre los contribuyentes cumplidores tales como las pequeñas y medianas empresas e individuos, o mediante un desplazamiento de la presión hacia los impuestos indirectos. Por lo tanto, si un Estado no combate el abuso fiscal, es probable que beneficie desproporcionadamente a los individuos ricos a costa de las personas en situación de desventaja. Por otra parte, se ha comprobado que la elusión tributaria internacional, las guaridas fiscales y el sistema de jurisdicciones offshore otorgan a las grandes corporaciones que se valen de ellos para minimizar su carga fiscal ventajas competitivas descomunales por sobre las empresas nacionales. Aquí también hay una dimensión de género, porque las mujeres están sobrerrepresentadas en las pequeñas y medianas empresas (que se benefician menos de las oportunidades para eludir impuestos) y en la franja de los ingresos más bajos. Las mujeres tienden a gastar una parte mayor de sus ingresos en productos básicos, debido a las normas de género que les asignan la responsabilidad por el cuidado de las personas dependientes. (Grondona, Bidegain Ponte, & Rodríguez Enríquez, 2016)

Para continuar con la lectura, ir al documento sobre Evasión y elusión fiscal en la Unión Europea realizado por Verónica Grondona para GUE/NGL en marzo 2018.

[1] Aquí no se analiza la problemática del lavado de dinero.

[2] Ver http://www.eurodad.org/tax-games-2017

[3] Ver los casos que han llegado a juicio en Argentina resumidos en Grondona and Knobel (2017).

[4] La caracterización de actividades como de manufactura por contrato que ya fuera mencionada anteriormente, se da típicamente en empresas dedicadas a realizar “ensamblaje” pero también en laboratorios, textiles, y otros; y ha sido cuestionada, según describe Naciones Unidas (UN, 2013), por el gobierno chino, que considera que debe retribuirse a la entidad local por las ventajas específicas de localización que tiene el grupo por producir en un país de bajo costo de la mano de obra como es China. Casos extremos de estas estructuras podrían ser los conocidos en inglés como “toll manufacturers” (maquila) y “stripped distributor” (distribuidor sin riesgos), en los que hasta los inventarios quedan en manos del “principal”, y son puestos en consignación en las premisas del contribuyente durante el proceso de manufactura; o al momento de la venta al cliente final. (Grondona, 2014)

[5] Ver http://www.oecd.org/ctp/beps-actions.htm